9. Activos virtuales en Colombia: entre los estándares del GAFI y un marco regulatorio aún pendiente
Bogotá, 19 de agosto de 2026.
Por: Analista Código 405. Oficina de Asuntos Internacionales (OAI)
En los últimos años, la Recomendación 15 (R.15) del Grupo de Acción Financiera (Gafi) ha experimentado transformaciones sustanciales, impulsadas por la creciente adopción y evolución del ecosistema de activos virtuales (AV) a nivel global. La modificación más significativa fue la introducción de conceptos clave y el establecimiento de obligaciones específicas para los activos virtuales (AV) y los proveedores de servicios de activos virtuales (PSAV). Tecnologías como blockchain han permitido la descentralización de las transacciones, generando beneficios en términos de eficiencia y accesibilidad, pero también nuevos riesgos en materia de lavado de activos y financiación del terrorismo (LA/FT).
Este artículo analiza la evolución normativa de la R.15, con énfasis en sus más recientes informes de seguimiento e implementación (2024-2026), estructurada en torno a tres pilares: el enfoque basado en riesgo (EBR), el licenciamiento de PSAV y la aplicación de la denominada “Regla de Viaje” (Travel Rule). Asimismo, se examina el estado de su implementación en Colombia, destacando avances regulatorios, vacíos normativos y desafíos de cara a la próxima ronda de Evaluaciones Mutuas del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (Gafilat). Se concluye que, si bien existen esfuerzos relevantes, el país requiere fortalecer su marco jurídico y su capacidad institucional para mitigar los riesgos asociados al lavado de activos y la financiación del terrorismo en el entorno digital.
Enfoque Basado en Riesgo (EBR)
El EBR constituye el eje central de la R.15, en alineación con lo estipulado en la Recomendación 1 del Gafi. Este principio exige que los países identifiquen, evalúen y comprendan los riesgos de LA/FT asociados a los activos virtuales. A partir de esta evaluación, los países están obligados a implementar medidas preventivas proporcionales a los riesgos detectados, lo cual resulta crucial dado el ritmo acelerado de la innovación tecnológica en el espacio blockchain.
Adicionalmente, los proveedores de activos virtuales están obligados a desarrollar evaluaciones internas de riesgo, incluyendo procesos de conocimiento del cliente (KYC, por sus siglas en inglés), identificación del beneficiario final y debida diligencia. Este enfoque resulta especialmente relevante en un entorno caracterizado por la rápida evolución tecnológica (GAFI, 2021).
Licenciamiento y registro obligatorio de proveedores
Para garantizar la supervisión efectiva y la rendición de cuentas, la R.15 exige que los proveedores de servicios de activos virtuales estén sujetos a un esquema de registro o licenciamiento obligatorio bajo una autoridad nacional competente. Esta obligación busca evitar que los actores operen de forma anónima o sin supervisión; se pretende que el proceso de licenciamiento o registro sea riguroso, incluyendo la evaluación de la idoneidad de los propietarios y directivos, la revisión de sus programas de cumplimiento LA/FT y la verificación de que la entidad opera legalmente.
El objetivo es incorporar a los proveedores dentro del perímetro regulatorio financiero, tal como ocurre con las instituciones financieras tradicionales. No obstante, a nivel global el avance sigue siendo desigual: los informes de actualización del Gafi han señalado que solo una minoría de las jurisdicciones evaluadas exige de manera efectiva, en la práctica, el licenciamiento o registro de los PSAV (GAFI, 2025a; GAFI, 2026).
La Regla de Viaje (Travel Rule)
Este requerimiento es, sin duda, el más complejo, pero esencial para la trazabilidad de las transacciones. La Regla de Viaje requiere que los proveedores obtengan, conserven y transmitan información precisa del originador y del beneficiario en cada transferencia de activos virtuales que supere un umbral determinado.
Esta obligación replica la normativa actual para las transferencias bancarias tradicionales y tiene como propósito eliminar el anonimato en transacciones con una cantidad igual o superior a 1.000 USD. La información requerida incluye, como mínimo, el nombre del originador y del beneficiario, y su dirección física o identificador numérico de cuenta.
La aplicación de la Regla de Viaje es vital para permitir a las autoridades rastrear fondos ilícitos entre jurisdicciones y asegurar que los flujos de AV no se conviertan en una práctica preferencial para el movimiento de capitales ilícitos. Según la encuesta global del GAFI de 2025, el 73 % de las jurisdicciones consultadas (85 de 117) había expedido legislación de Regla de Viaje, frente al 2024, aunque la supervisión y el cumplimiento efectivo de dicha obligación continúan siendo limitados incluso donde la norma ya existe (GAFI, 2025a; GAFI, 2025b).
Análisis forense de blockchain como herramienta complementaria
El análisis forense de blockchain se ha consolidado como una herramienta clave para la supervisión y control del ecosistema de AV. Este proceso implica el examen detallado de datos en la cadena de bloques —como direcciones, historiales de transacciones y contratos inteligentes— combinados con información externa (listas de sanciones, inteligencia de fuentes abiertas, entre otros), revelando así el origen, destino y contexto de las transferencias de activos digitales, lo cual permite fortalecer la regulación, la transparencia y el control del ecosistema de activos digitales.
Implementación en Colombia: avances y desafíos
Colombia ha realizado avances iniciales en la regulación de los AV. La Resolución 314 de 2021 de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) es un ejemplo de ello: en esta se establecieron obligaciones de reporte —tanto de Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS) a través del Sistema de Reporte en Línea (SIREL) como de reportes periódicos de transacciones individuales y múltiples— para los PSAV, constituyéndose en un primer paso hacia la regulación del sector (UIAF, 2021).
No obstante, persisten vacíos normativos significativos. Actualmente, Colombia carece de un marco legal integral que regule de manera sistemática a los PSAV, lo cual genera riesgos para la estabilidad del sistema financiero.
En los últimos años se intentó llenar este vacío por vía legislativa. El Proyecto de Ley 510 de 2025 (Cámara de Representantes), radicado el 25 de febrero de 2025, buscaba fomentar la adopción de la tecnología blockchain y crear un Registro Público de PSAV a cargo de la Superintendencia de Sociedades, entidad que ejercería funciones de vigilancia sobre estos proveedores, con requisitos de inscripción, obligaciones operativas y mecanismos de coordinación interinstitucional alineados con los estándares del GAFI. La iniciativa surtió primer y segundo debate en la Cámara —con conceptos técnicos de la Superintendencia de Industria y Comercio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Banco de la República y Colombia Fintech—, pero no alcanzó a tramitarse en el Senado dentro de las dos legislaturas correspondientes, por lo que fue archivado en aplicación del artículo 190 de la Ley 5ª de 1992 (Congreso de la República de Colombia, 2025).
El archivo de esta iniciativa deja a Colombia, a la fecha, sin un proyecto de ley vigente que designe una autoridad de supervisión integral para los PSAV, lo que profundiza la brecha regulatoria frente al estándar de la R.15 y plantea un desafío adicional de cara a la Quinta Ronda de Evaluaciones Mutuas del Gafilat.
Perspectivas frente a la Evaluación Mutua del Gafilat
Colombia se prepara para la Quinta Ronda de Evaluaciones Mutuas del Gafilat, prevista para el año 2028. Este proceso evaluará tanto el cumplimiento técnico de las 40 Recomendaciones del GAFI como la efectividad del sistema nacional ALA/CFT, medida a través de once resultados inmediatos que reflejan, en la práctica, la aplicación de sanciones y la imposición de condenas. La nueva ronda se estructurará en torno a siete ejes temáticos, que van desde las políticas y la coordinación institucional hasta la cooperación internacional (Portafolio, 2026).
En este escenario, el fortalecimiento del marco regulatorio de los activos virtuales, particularmente en relación con la R.15, será un factor determinante. El país necesita fortalecerse y estar preparado para mostrar la efectividad de su aplicación en la mitigación de riesgos de nuevas tecnologías.
Conclusiones
Las actualizaciones adoptadas por el GAFI en la Recomendación 15 responden al creciente uso de los activos digitales por parte de organizaciones delictivas a nivel global en los últimos años, lo que convierte su regulación y supervisión no solo en una tendencia, sino en una necesidad y una responsabilidad económica y estructural para cada país. A través de este marco se busca garantizar la existencia de una autoridad competente sobre los PSAV, con la capacidad de enfrentar de manera equitativa y eficaz los desafíos asociados a las operaciones con AV, asegurando así el adecuado funcionamiento del sistema financiero en una realidad que adquiere cada vez mayor relevancia.
Para Colombia, el reto no es únicamente normativo, sino también de capacidad institucional y de efectividad demostrable de cara a la Quinta Ronda de Evaluaciones Mutuas del Gafilat. El archivo del Proyecto de Ley 510 de 2025 evidencia que la designación de una autoridad de supervisión para los PSAV sigue pendiente en la agenda legislativa. La eventual radicación de una nueva iniciativa, junto con el fortalecimiento de la coordinación entre la UIAF, la Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Sociedades, constituyen pasos indispensables para cerrar la brecha regulatoria identificada y consolidar un sistema ALA/CFT robusto frente a los riesgos del entorno digital.
Referencias
Colombia Fintech. (2025). Concepto sobre el Proyecto de Ley 510 de 2025 Cámara – PSAV. https://www.camara.gov.co/wp-content/uploads/2025/10/proyectos-ley/publicaciones/proyecto-34065/concepto_colombia_fintech_proyecto_de_ley_510_2025_camara_psav_1-f51f8ca8.pdf
Congreso de la República de Colombia. (2025). Proyecto de Ley 510 de 2025 Cámara, “Por la cual se regulan los proveedores de servicios de activos virtuales (PSAV) y se dictan otras disposiciones”. https://www.camara.gov.co/servicios-activos-virtuales
GAFI. (2021). Virtual assets and virtual asset service providers. https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/guidance/Updated-Guidance-VA-VASP.pdf.coredownload.inline.pdf
GAFI. (2025a). Targeted Update on Implementation of the FATF Standards on Virtual Assets and VASPs (junio de 2025). https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/recommendations/2025-Targeted-Upate-VA-VASPs.pdf.coredownload.pdf
GAFI. (2025b). Best Practices on Travel Rule Supervision (junio de 2025). https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/recommendations/Best-Practices-Travel-Rule-Supervision.pdf
GAFI. (2026). Seventh Targeted Update on Implementation of the FATF Standards on Virtual Assets/VASPs. https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/targeted-updated-virtualassets-vasps-2026.html
Gafilat. (2023). Guía de Regulación ALA-CFT para AV-PSAV. https://biblioteca.gafilat.org/wp-content/uploads/2024/04/Guia-para-la-regulacion-ALACFT-AV-PSAV.pdf
Holland & Knight. (2025). Proyecto de ley en Colombia busca regular los activos virtuales. https://www.hklaw.com/en/insights/publications/2025/02/proyecto-de-ley-en-colombia-busca-regular-los-activos-virtuales
Portafolio. (2026). Colombia tiene retos para fortalecer sistema antilavado de cara a la Quinta Ronda de evaluaciones del Gafi en 2028. https://www.portafolio.co/economia/gobierno/colombia-tiene-retos-para-fortalecer-sistema-antilavado-de-cara-a-la-quinta-ronda-de-evaluaciones-del-gafi-en-498838
UIAF. (2021). Resolución 314 de 2021, “Por la cual se impone la obligación de reporte a la UIAF a las empresas y personas naturales que provean servicios de activos virtuales en Colombia”. https://www.uiaf.gov.co/resolucion-314-de-2021
UIAF. (s.f.). Cuarta Ronda de Evaluaciones Mutuas – Asuntos Internacionales. https://www.uiaf.gov.co/asuntos-internacionales/resultados-evaluaciones-mutuas/cuarta-ronda/